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司法创制或认可一种权利，其逻辑前提是制定法对相关权利法定化的缺漏。

全国人大常委会自身也坦承目前的审查制度存在刚性不足、缺乏约束力的问题。审查要求机制能否如此，有待实践检验。

那么，与主动审查并列的被动审查机制是否会受到挤压?随着宪法审查制度的未来日趋明朗，审查要求机制反而前景暗淡?审查要求机制本身会不会由闲置走向消亡?本文尝试着在宪法规范脉络中阐释《立法法》第99条第1款规定的法规审查要求，并在新的时代背景下发掘审查要求机制对未来完善宪法审查制度的价值，从而努力唤醒一项原本有意义的制度并防止其走向消亡。因此，尽快激活要求机制是未来强化宪法审查制度的不二选择。它总是只能消极地接受来自其他主体的提请或移送，既不能在缺少提请或移送的情况下主动开始审查，亦不能在提请或移送已经出现的情况下拒绝启动审查。一是最高人民法院和最高人民检察院的司法解释。47胡锦光:论设立‘宪法和法律委员会的意义，《政法论丛》2018年第3期，第6页。

尽管军事立法在特定情况下具有保密要求，但加强对其审查却是构建完备的军事法规制度体系的必要环节，是国防和军队建设法治化的必然要求。但也必须谨慎地认识到，即使要求权行使的细则出台，审查要求机制很大程度上会受到外在政治环境的束缚。不揭人短、慎用监督成为于人于己都有好处的双赢选择。

(二)宪法和法律委员会设立背景下的审查负荷与分流 岂止审查要求机制惨遭闲置，整个审查制度又何尝不是如此?备案和批准审查长期备而不查、准而不审，撤销权更被束之高阁。随着军事立法在数量上不断增加，也有必要借助审查程序将其纳入法律体系之内进行控制。就外部环境而言，宪制实践和政治环境不仅没有产生促使要求主体必须提出审查要求的因素，反而对要求权的行使产生了一定的阻碍效果。但也必须谨慎地认识到，即使要求权行使的细则出台，审查要求机制很大程度上会受到外在政治环境的束缚。

因为很明显，要求主体和要求对象都是复数存在，在各大主体与三类法规之间必然存在功能分配关系。然而我国宪法却将这种结构合二为一，由此导致了宪法审查在诸多机制上颇为特殊。

《立法法》所列举的五类主体与全国人大及其常委会的距离最近，是全国人大及其常委会统领整个国家机构体系的重要节点，这是五类主体的第二个共同点。五、审查要求机制的历史契机 (一)审查要求机制的实践落差 前文结合宪法对《立法法》所作的法条释义说明，审查要求机制本身在规范上具有独特价值。五类主体既能在行使职权时主动发现法规瑕疵，亦能从其辖下机关或个人的请求中提炼。通过行使审查要求权在根本上剔除违法法规，最高司法机关也能够避免下级司法机关在个案中反复受到违法法规的困扰。

52法官和检察官承担的宪法和法律义务也要强于普通公务员。检察机关作为法律监督机关无论如何都是当仁不让的违宪审查程序启动主体。49  2018年9月17日，在具有官方色彩的全国地方立法工作座谈会上，全国人大法工委沈春耀主任已经以非正式的方式发出督促:其他国家机关，包括各省、自治区、直辖市人大及其常委会，如果发现规范性文件可能存在合宪性问题时，要及时报告全国人大常委会或者依法提请全国人大常委会审查。这种信任并非凭空而来，而是基于五类主体具有发现、总结、提炼和过滤法规瑕疵的能力。

此差别是因为规范属性的不同，审查要求在性质上是特定国家机关的公权力，因此具有正式性、公定力和强制性，也必然产生审查程序启动的后果。46法工委报告公布了6起建议反馈案例，均以法工委与制定机关沟通修改或废止法规的方式结案，这意味着审查程序均在法工委处走到终点。

自从1999年法治国家入宪，我国在不断推进社会主义法治建设的过程中，首先需要在社会生活各方面实现有法可依的基本要求。由此，未来会形成六类审查对象并存的局面，后文为行文便利继续统称为法规。

《立法法》虽然在2015年经过了较大规模修正，但其中涉及审查要求机制的条文并未发生任何变化(除条文序号由90变为99外)，3这似乎表明立法者放任此种闲置状态，对审查要求机制既不加以改进亦不予以废止。如前文所述，审查要求在与不同职权的要求主体结合时，可能会形成形式和特点各异的审查提请。通过将审查要求权下放给五类主体，全国人大常委会得以使整个审查制度更加多元和高效。因此，宪法和法律委员会设立后，必然也必须取代法工委成为审查机制的中心。同为审查要求，若由最高人民法院基于司法个案提出则为具体的规范审查，若由最高人民检察院出于法律监督提出则为具体或抽象的规范审查，若由中央军委提出则为抽象的规范审查甚至政治性强的权限争议。在我国的政权组织形式中，国家权力机关之下的其他机关包括国家元首、行政机关、军事机关、审判机关、法律监督机关及2018年修宪新增的监察机关。

根据《立法法》的规定，法工委只扮演启动要件审查主体和实质性审查的会同主体两种角色，48而实质性审查则应当以宪法和法律委员会为中心。2003年孙志刚案、2009年唐福珍案等个别案件虽然导致行政法规的废止，不妨被归入成功个案的范畴。

后两者则可以与法规审查要求机制相类比。44可见，审查问题历来备受关注但从未真正解决。

制定司法解释在严格意义上并不是立法，因此司法解释原本不属于《立法法》的调整范围，审查要求条款也未明确将其列为审查对象。而且审查要求机制对传统的主动审查并无不利影响，实践证明二者可以互为补充，并行不悖。

既然如此，《立法法》为何要创立一种使全国人大常委会处于被动地位的审查要求机制呢?考虑到全国人大及其常委会正是《立法法》的制定者和修正者，问题毋宁是:全国人大常委会为何要自我限制，即通过允许其他机关向自己提出要求而将自身置于被动地位? (二)审查制度的多元性和高效性 顾昂然在《立法法(草案)》说明中指出，之所以创立审查要求机制是为了维护法制的统一并解决实践中存在的法规、规章与法律相抵触等问题。51参见王蔚:客观法秩序与主观利益之协调——我国合宪性审查机制之完善，《中国法律评论》2018年第1期，第139页。究其实质，这种审查背后的权力关系是国家权力机关及其常设机关监督由其产生的其他一切国家机关，绝非国家权力机关及其常设机关的自我监督。8因为所谓建议在字面上只是向被建议者提出并供其参照和考虑的主张和意见，是否启动审查程序完全取决于全国人大常委会的裁量。

57甚至宪法中设置的监督制度包括国家权力机关对其他机关的监督，也因受这种影响而经常表现得较为乏力。40 由于不同要求主体的职权有别，相互监督在具体化为某个主体的审查要求时就会产生不同的形式和特点。

而采取这种独特的审查模式是因为，最高国家权力机关和它的常设机关既是最有权威的机关，又可以经常性地监督宪法的实施，这样做比较适合我国的实际情况，也体现了全国人大统一行使最高国家权力的政治制度。为何通常审查者与审查对象一对一的结构在我国变为一对多?其原因在于，全国人大及其常委会作为主权代表者既是审查机关，又行使《宪法》第58条的国家立法权。

但若由其他法院提请，必须经过联邦宪法法院预审小组的认可后才能导致审查启动，以此来减轻审判庭的负担。国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院都由全国人大直接产生，分别是行政、军事、审判和法律监督等各机构系统的最高机构，而省级人大常委会则是全国人大与地方人大的联络纽带。

就内因而言，《立法法》第99条仅完成了审查要求权的创设，但其具体行使机制则语焉不详。尽管审查要求机制创立后一度被法学界寄予厚望，2但在实践中，上述五类主体从未提出过审查要求，导致该程序闲置长达将近二十年。全国人大及其常委会对法律的自我审查是既不可能亦无意义的。31因此，其他一切国家机关所制定的任何规范如行政法规、地方性法规等，都可以由全国人大常委会进行审查。

53在激活要求机制的问题上，最高人民法院和最高人民检察院无疑具有最高的期待可能性。三是批准审查(第116条)，即自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效，后者在决定是否批准的过程中可以进行审查。

在抽象的规范审查、具体的规范审查和权限争议等类型的审查中，通常特定国家机关的提请也必然导致审查程序的启动。49 (三)激活审查要求机制的突破点 把握历史契机需要寻找合适的突破点，并处理好要求机制闲置的内因与外因两方面关系。

但宪法和法律委员会的审查能力有限，而且还需要承担审议法律草案等职能。36二是法院、检察院和公安机关在办理刑事案件过程中的相互制约。

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